滩涂权属认定与滨海文旅开发的规范路径

随着宁波轨道交通12号线“海上列车”的走红，宁波象山滨海旅游迎来新机遇，海洋文旅发展空间得到显著拓宽。2026年国庆假期，当地文旅市场热度高涨，开渔体验、滨海观光、海岛休闲等项目收获大量游客好评，全域文旅发展迎来新机遇。文旅市场整体向好的同时，社会也围绕滨海滩涂运营模式展开探讨，花岙岛一处滩涂受到公众关注。有游客反映，古樟沙滩外侧滩涂区域被经营者架设围网整体圈隔，进入滩涂体验赶海需每人缴纳38元费用，未付费游客仅可在岸边干沙滩活动。属地乡镇与运营方表示，围网主要出于安全管理与项目运营需要，岸边沙滩仍免费开放，游客可自主选择是否进入收费赶海区。在这一文旅运营模式引发的讨论背后，是潮间带滩涂权属认定的法律议题。滩涂存在国家所有或集体所有两种权属路径，认定上的差异将影响相关行为的合法性判断。

一、滩涂法律定性的二元法律框架

在我国现行法律体系中，滩涂究竟为国家所有亦或是集体所有，在立法层面并未作出统一的权属界定，存在两种不同的解释路径。

一方面，《宪法》等法律采取“国家所有为原则、集体所有为例外”的立法结构，承认滩涂可为集体所有的可能性。依《宪法》第9条规定，滩涂属于国家所有，即全民所有，但由法律规定属于集体所有的滩涂除外。《民法典》第250条也采取了类似的规定方式，并且在第260条中明确，集体所有的不动产包含法律规定属于集体所有的滩涂。《渔业法》第17条也对国家所有之滩涂和集体所有之滩涂做了区分，分别规定了不同的授权或承包规则。《土地管理法》中虽未直接提及“滩涂”，但对“养殖水面”“荒滩”进行了规定，保留了集体所有的可能性。

另一方面，《海域使用管理法》将海岸线向海一侧区域认定为海域，并规定海域只能属于国家所有。依该法第2条规定，海域包含内水、领海的水面、水体、海床和底土，而内水则指领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。若采取海洋管理领域通用的“平均大潮高潮线”标准划定海岸线，海岸线为大潮高潮时的水陆分界线，则滩涂作为潮汐周期性淹没与出露的区域，整体处于海岸线向海一侧，属于海域的组成部分，并不存在由集体所有的法律空间。《海域使用管理法》也考虑了历史存留的沿海滩涂的集体使用现状，在第22条中规定了历史上由集体经营、管理的养殖用海，可将海域使用权确定给集体。

两种权属观点的分歧，本质是“海陆二元立法”在潮间带地带的规则冲突。权属状态下的模糊不清，给基层治理带来了困惑。当然，在现有法律体系下也存在共识部分：滩涂原则上属于国有，仅在法律有明文规定的情况下才属于集体所有；对于历史上由集体使用的养殖用海，集体可继续享有海域使用权。

二、滩涂开发行为的法律审查

滩涂权属上的学理分歧，并不直接决定滩涂开发运营模式的法律评价。从法理上看，滩涂所有权归属仅确定资源的权利主体，而分区运营的合法性，还需叠加行政许可、公共利益约束等多维度法律审查。无论滩涂最终定性为国家所有还是集体所有，相关行为都需要经受法律层面的审慎检视。

若认定滩涂属于国有海域，则根据《海域使用管理法》规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或以其他形式转让海域。未经批准或骗取批准而非法占用海域的，依法律规定应责令退还非法占用的海域，恢复海域原状并处罚款。

若认定滩涂属于集体所有，则由村集体经济组织代表集体成员行使所有权，享有使用、收益等权利。但集体所有权也并非不受限制的绝对权利，权利行使应当兼顾公共利益，遵守自然资源管理、生态保护等法律规定，符合国土空间规划、海岸带保护规划。

三、滨海资源开发的规范路径

从长远来看，要妥善回应此类社会关切，可从立法、监管、治理三个层面完善制度体系，厘清公共资源的权利边界与开发规则。

第一，统一权属认定规则，加快滩涂确权登记。针对潮间带滩涂权属模糊的问题，可在立法层面进一步明晰海陆分界标准，划清土地与海域的边界，在执法层面持续推进沿海滩涂确权登记工作。确权过程中，应当尊重历史和现实，一方面坚守国有海域的公共属性底线，另一方面保障村集体的合法权益。

第二，建立联合监管机制，强化事前事中监管。自然资源、文旅、市场监管等部门可探索建立滨海文旅项目联合审查机制，对滩涂开发相关项目开展协同审批。同时完善常态化执法巡查机制，依法管理海域使用相关行为，保障滨海海域资源规范利用。

第三，兼顾公共资源公益属性，优化基层开发模式。基层政府在推动滨海文旅发展过程中，要统筹平衡公共利益与商业开发需求。在保障公众滨海空间使用权益的基础上，市场化开发可作为滨海公共服务的有益补充。在引入社会资本开发滨海资源时，可明确约定公共空间保留范围、公益服务相关安排，推动滨海公共资源更好服务公众需求。

作者单位：吕双全 宁波大学东海研究院、法学院副教授